【十信案(終)】媽媽,我身體裡的怪物長這麼大了——解嚴前夕一樁一百億元的金融犯罪

申飛/調查員 檔案調閱53次

來得太晚又太早的自由時代

儘管後來的研究者試圖給經革會一個歷史定位,認為「雖然通過的許多提案並沒有馬上實行,卻可以說,它宣告了這個時期朝向經濟自由化的思潮動向」。[1]但是,翻開當時的商業雜誌,看著上頭種種報導、揣測與困惑,或許,更重要的是:那動用了官方、學界、產業界一百多位代表,經過半年時間討論出來的「許多提案」,卻所以沒有馬上實行的原因。

「官員是主角、學者是配角、工商界人士是龍套:經革會到底是誰家天下?」、「經革會的大贏家與大輸家:誰出賣了經革會?」類似的標題充斥著商業雜誌版面,不像黨外雜誌那樣顯露刀鋒,嚴守莫談政治的分際下,卻依然隱約帶著銳角。

跟著這些將出的匕首,1985年9月30日,中秋節夜晚的一場論辨,呈現在讀者眼前。據記者說,這天,政府各機關都補假在家休息,經革會出席的委員人數反而比歷次更加踴躍。經過五個月,每週開會四次以上的經革會臨近尾聲,委員們累積了許久的情緒,意外地一口氣在這一天爆發開來。

全國工業總會理事長,貿易組的辜振甫首先開火提問:「大宗物資改進方案,到了國貿局已經縮水,外邊傳聞經濟部本來就打算說一套做一套,到底政府有沒有誠意改革,為什麼提案上去,總是回覆『原則通過、參考辦理』?」而兩稅合一提案還在經革會討論就遭遇封殺,最後妥協成降低營利事業所得稅到15%-20%的決議案,到了財政部卻絲毫未減。緊接著,也引發中華經濟研究院院長蔣碩傑再三關切。

這時,列席的財政部長與經濟部長,則一如過去幾個月,沉住氣,一言不發,只準備繼續內部既定的保守方針。這套氣定神閒的戰術,先前已經封殺了幾個牽動深重的提案。正如記者分析的,儘管成員來自產、官、學三方,但學者中有幾位本來就有任職政府的背景,產業界不願出頭的更佔多數,雖然場面不乏砲火,最後提案投票時,大抵還是按照行政院原有構想決定通過與否。[2]

這時,行政院院長俞國華的老班底,秘書長王清章,只好出面表明院方立場:「院長絕對尊重經革會決議,只是許多決議涉及修法,難以立即付諸實行。不過,經革會應該也多在政策的大原則、大方向上作決定,細節訂的太細,可能會因為對實務不夠熟悉,給執行的基層機關添增困擾。」

王清章的答覆,看似言之成理,卻又引發工商時報主筆王作榮強烈不滿。幾個月來,經革會的討論內容,已經降格到各種枝節細項的提案,越來越不如成立時各方的期待:確立下一階段台灣的經濟方針。而現在連具體提案都被擱置,行政院卻反過來要求大原則了。他說:「經革會已經是先天不足後天失調,減稅案政府乾脆一點,就個同意執行,加個『原則同意』已經沒有意思,再加個『研究辦理』就更沒意義了。」

到最後,剛從經濟部長轉任經建會主委,主持經革會的趙耀東,只好出面打圓場,強調院長對經革會肯定的態度,不需懷疑,交付研究辦理,主要是減少執行上不必要的阻礙。各方才在針鋒相對間,結束這尷尬的一晚。[3]

只是,出面打圓場的趙耀東,這時恐怕也沒想到經革會的命運。一個月後,經革會落幕。在總報告中,趙寫道:「具有重大政策性興革意義之建議方案並不多見,由於研討議題過多,重大議案之討論,時間更感緊迫,亦造成探討層面不易掌握,時而陷入技術層面之爭議」。眼見成果未能符合輿論期待,他宣佈每個月將召集各委員,追蹤各項決議的執行成果。這一宣佈,卻在當晚被行政院長俞國華否認,更在隔天讓趙出面在記者會上指稱自己的發言是個錯誤,「經革會到此全部結束」。[4]

這場經濟事務的高層級對話,最後,在一種詭譎的政治空氣中結束。商業雜誌的記者,為此筆鋒走在政治雜誌的邊緣。報導直指,經革會決議原本就「簡直不能算是建議」,從公營銀行的改革、外匯支出審核的放寬、大宗物資進口的自由化等,都是談論已久,民間早已取得共識的老問題。所差的,只是行政院點頭同意而已。而半年來,經革會的結果,只是暴露財金經部門的抗拒心態,諸多部會首長如此強硬,背後是否有「一隻看不見的手」?[5]

但是,如是義憤填膺,反而讓經革會顯得越發奇怪:如果行政院從頭到尾都擺出強硬的抗拒態度,為什麼一開始要設立?如果是為了應付十信案後的惶惶人心,或者說得更直白地,為了年底選舉要演一齣戲,為什麼與各方人馬的配合這麼差,而媒體方面更是毫無打點?既沒有塑造出政府的改革形象,也沒有退而求其次,在穩健跟改革之間,展現出平衡與決斷?

這「看不見的手」,顯得比商業雜誌所設想的要更曲折。

要了解這份曲折,或許,答案不在經革會這場對錯太過清楚的爭執。而在更早一些,在開會之前,民間的人們是怎麼爭論的。那沒有結果的爭論,指向一個難以討論的對象。

正如報導指出,許多決議早已受到廣泛討論。從1970年代中期開始,石油危機造成進口原料上漲,也導致最大市場美國訂單減少,促成台灣經濟起飛的加工出口輕工業成長策略,遭遇了嚴重挑戰。「台灣經濟的下一步往哪裡去?」,這個問題開始不時出現在報章版面。蔣碩傑與王作榮,這兩位在經革會上砲火猛烈又不得遂行其志的經濟學者,便是其中的主戰角色,分佔光譜的兩端。

 

纏鬥多年的兩人,在經革會上卻砲口一致對準了行政院,其中對立又一致的關係,提示了一條被遺漏的歷史線索。

「政府是否應該介入民間資金的調配?」長年在美國,深入研究貨幣理論的蔣碩傑,主張自由主義,反對政府干預,期望透過市場機制,將資源有效分配。蔣指出,政府以行政命令人為壓低利率,如果不提高貨幣供給,民間儲蓄將流向利率更高的黑市,如果提高貨幣供給,則將形成通貨膨脹,等於將全民的財富,以「五鬼搬運法」交到有辦法申請到低利貸款的企業家手上。政府應當反過來,控制貨幣數量,使利率自由浮動到均衡水準。如此,或許會造成一時的經濟不景氣,有些企業不免倒閉,但也將促成資金的有效分配,使有意提高技術與管理的存活下來的企業,來運用有限的國民儲蓄。[6]

與此相對,王作榮標舉本地經驗,強調經濟學理必須橫諸現實,落後國家沒有近代化的貨幣市場,並無所謂的均衡利率,面對經濟不景氣,必須由政府干預,大量提供低利率的貸款,以維持工商業的運轉。由於市場化程度低,貨幣與信用供應量,完全操之於政府控制的金融機構,並不一定因此增加。人為分配信用,更行之已久,短期內不會變化。儲蓄意願方面,由於市場化程度低,民眾對利率變化並不敏感,影響不大。至於黑市問題,來自中小企業缺乏現代化的財務會計資料,難以從現代化銀行借款,應當視為另一套金融體系,與銀行體系的資金流動並不直接連通。[7]

日後,當人們提起蔣王論戰,多看作一段經濟學思想的論爭,政府干預vs自由市場,甚至將之稱為「李斯特大戰史密斯」。但是,如果把「政府」的角色放進其中,他們的相異裡其實有著相同之處。

在後進工業國家經濟發展過程中,往往有著市場機制並不完備而形成的市場失靈,而需要政府參考先進工業國的歷史經驗,予以介入。與此同時,也往往因為政府介入干預,反過來形成了另一種市場失靈。

蔣所希望達成的,是去除不合理的制度束縛,形成一個按照自由市場模型運轉的理想現代經濟體。王所反駁的則是,市場不完備與政府干預的現實既然已是前提,可以做的反而是善用政府干預。

在針鋒相對背後,對於當時轉型中的台灣經濟,他們兩人其實有著隱約而確實的共同認識。這也就是為什麼,兩人在經革會上,都將砲火對準了行政院。

過去,這個共同點很少被注意到。這一方面來自王作榮寫作的特色。強調現實狀況,「該管制則管制,該自由則自由」,王的文章多以報紙社論呈現,往往著重在具體建議,而沒有就市場化不充分的台灣經濟體制,做出整體性的分析。此外,在論戰中,缺乏輝煌的國外學術經歷,也常常使得王語多譏諷批評「留美學人」、「天真可愛的經濟學家」,讓蔣也以「社論作者」反詰,導致意氣與對立更為突顯,他們的形象也就定格在此。

 

不同於此,把王作榮的文章照時間排列,我們看到的,則是另一幅歷史圖景:「政府實際上能做到什麼?」這個問題一直在他腦中打轉。

在1976年,王作榮仍然高舉低利率的政府干預策略。到了1979年,論戰正熾熱時,隨著地下錢莊年利率攀升到70%的經人數字,他已經發現黑市金融的危險,開始呼籲改革公營銀行制度,給這些黑市存貸要求一個出口。儘管這時,他想的還是國家主導的一套,要求國家建立商業銀行外的各種銀行體系,給予充分支持。[8]

到十信案發,顯示政府難以再單靠行政命令控制金融,王一邊強調新的制度與文官體制建設,一邊將重點放到批判舊體制下的既得利益者。[9]再過兩年,當台灣外匯存底飆高,導致台幣供給量每年成長25%,地下金融引領炒作,全民投入股市房地產,一發不可收拾,這時,王已經放棄嚴格考核官員、有效進行經濟干預的想法,主張開放金融業,並將公營銀行轉移民營,甚至不須考慮轉移後是否被大財團操縱。[10]

當他提筆寫道「金融之開放與自由化,演變到今天,已經如箭在弦上,不得不發了」,這段話揭示的,既是在開放/干預論戰中雙方始終避開討論的核心:這個政府是否有足夠的能力,做出有效的開放/干預,也宣告了這個問號的終結。十年之前,一方期待政府放寬限制,一方期待政府主動作為。十年過後,論戰已經不用繼續,那個能夠自主選擇道路的政府角色已經不在了。

當蔣王論戰的歷史意義,在與十信案、經革會連結起來而浮現,經革會上那砲火圍繞而始終無法瞄準的核心陣地也就變得清楚:問題不是原則上要不要推動經濟自由化,或者在技術上應該開放哪些項目,而是,在自由化已經不得不然的時刻,一方面,過去習於管制的官僚機構,沒有做好角色轉換的準備,另一方面,管制下的既得利益者,無論管制或開放,都已經被餵養得太過巨大,將成為難以控制的角色。

在此,在「原則同意,研究辦理」的批示背後,我們或許可以讀到這樣的虛擬對白:「自由化的理論我也懂,但是現在政府還能管制已經是亂象叢生,既得利益者的施壓層出不窮,等到連法規上都不能管制,萬一出事要怎麼收拾?」

這樣,我們終於來到經革會,也來到十信案的核心:當台灣的經濟體制,走到一半管制一半市場無法繼續的十字路口,當它必須除去根據人事關係而衍生的種種特權安排與利益,那與情治體系同時在戰後建立的技術-財經官僚體系,也面臨了自己的危機。經過過財經官僚的全盛時期,被外界批評為保守有餘的俞國華,高速制止依然志在千里的老將趙耀東,在外界錯愕之下,或許,他其實是太過知道行政院能力的限度了。

正如經建會從俞國華擔任主委時的國家經濟決策核心,變成了趙耀東時期讓各部會感到麻煩的冷衙門,財經官僚能做到的已經不復當年。雖然察覺到危險正在萌芽,卻又擔心整治變革會引起更難以控制的風暴,最後,財經官僚終究無法有效回應這些建議,而在投鼠忌器之間,歷史的時間已經不再等待。

而這也就是為什麼,在那些年裡,經濟學者總是為文擲地有聲,總是砲火隆隆,卻又在他們聲勢的高峰啞然而止。一個有能力完善並執行這些設想的政府角色,在這時,既已然不在,又尚未誕生。

經革會於是成為一場來得太晚,又到得太早,然後在多年後被遺忘的盛會。它來得太晚,經濟自由化的壓力,已經沒有幾年可以拖下去。但又到得太早,官僚體系還來不及轉換角色,而處於困惑中被捲入了風暴的民眾,長年缺乏公民社會的空間,還沒有機會成為自覺而有組織力量的經濟參與者,來參與將到的對話。

在我們知道的、接下來將發生的歷史上,那半推半就的開放,既使得財團成為最有發言權的一員,不完整的開放,也使得政府的干預,成為民意代表權力的獵物,甚至比財經官僚主導時期更沒有方向與責任感。

經濟學者的時代,財經官僚的時代都成為過去,自由的時代開始了,但並沒有為釋放出來的能量,準備好互相對話的機制,準備好共同依循的新的知識架構,準備好「我們需要怎麼樣的經濟體制」的共同體想像。人們只能把這些交給剛剛建立的民主政治,然後在喧囂熱鬧的政治季節之後,再回過頭來,察覺到打造這個系統的工作,還遠遠有待完成。

也在這裡,在1985年的台灣上空,或許應該再加上第五種恐怖:經過了長久強力管制與灰色地帶增殖,當既得利益階級與困惑的大眾共同迎向了自由開放,在不同社會位置的人們之間,是否能夠展開平等而有成效的對話?在三十多年後,當前四種不安已經成為遙遠的過去,這種不安仍然是我們生活的一部分,既挫折也激勵我們去完成這個系統。

 

參考資料:

[1] 朱雲鵬,〈經濟自由化政策之探討〉,收於施建生主編,《一九八○年代以來臺灣經濟發展經驗》(臺北:中華經濟研究院,1999)。

[2] 林中禮,〈經革會到底是誰家天下?官員是主角,學者是配角,工商界人士是龍套〉,《財訊月刊》,第44期(1985年11月)。

[3] 〈經革會委員質疑行政院改革的誠意〉,《財訊月刊》,第44期(1985年11月)。

[4] 張炳煌,〈趙耀東、王玉雲、吳惠然被罰坐冷板凳:大有為的財經官員為何總是被排擠?〉,《財訊月刊》,第45期(1985年12月)。

[5] 黃一凡,〈經革會革出什麼成果?〉,《財訊月刊》,第45期(1985年12月)。

[6] 蔣碩傑,〈匯率、利率與經濟發展〉,《蔣碩傑先生文集.4.學術論文集》(台北:遠流,1995),頁33-55。演講於1976年8月14日。蔣碩傑,〈穩定中求成長的經濟政策〉、〈貨幣理論與金融政策〉、〈紓解工商業困境及恢復景氣途徑之商榷〉,《蔣碩傑先生文集.2.時論集》(台北:遠流,1995),頁1-47。原刊《中央日報》,1981年3月5-6日;《中國時報》,1981年6月20日;《中央日報》,1982年7月18-20日。

[7] 王作榮,〈與蔣碩傑院士談利率政策〉、〈續談台灣的利率政策〉,《王作榮全集.10》,頁49-50、51-54。兩文皆寫於1976年8月。

[8] 王作榮,〈談「地下錢莊」〉,《王作榮全集.4》,頁175-176。原刊《時報週刊》,1979年4月15日。

[9] 王作榮,〈仍舊喊口號原地踏步?從十信危機談起〉,《天下雜誌》,第46期(1985年3月)。

[10] 王作榮,〈金融方面兩件必須立即下手解決的要務〉,《王作榮全集.4》,頁188-191。原刊《中國時報》,1988年6月8日。